El derecho procesal del consumidor y el principio del informalismo administrativo

DOCTRINA JUDICIAL 2005-2, 229.

Autor: Enrique J. Perriaux.

“Summun ius, summa iniuria”

INTRODUCCION 

A partir del año 1993 la disciplina conocida como derecho de defensa del consumidor o, simplemente, derecho del consumidor, ha experimentado un crecimiento exponencial en nuestro país.

Ahora bien, tal como sucede en otras ramas jurídicas, el derecho adjetivo tiene necesidad de un cierto lapso para adecuarse y poder poner en práctica el derecho de fondo.

El conocido principio del informalismo, vigente en el marco del procedimiento administrativo general, resulta una herramienta sumamente valiosa en el procedimiento administrativo para la defensa de los derechos del consumidor.

En este trabajo intentaremos analizar las aplicaciones prácticas y los beneficios derivados de dicho principio

I.-  El principio del informalismo

El procedimiento administrativo se encuentra regido por diversos principios, que obran como pilares básicos en la relación entre la Administración y los administrados.

Sostiene Cassagne(3) que “determinados principios hacen a la eficacia del obrar administrativo (vgr. celeridad, economía, sencillez, impulsión de oficio)”, mientras que otros “se vinculan con típicos principios de justicia natural, así: la excusación de la inobservancia, por los interesados de exigencias formales no esenciales, que pueden ser cumplimentadas a posteriori (principio del informalismo); las garantías que hacen a la defensa de los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado en su faz estrictamente procesal (debido proceso adjetivo) y el principio de la verdad material o verdad jurídica objetiva”.

Dentro de este conjunto de principios se encuentra el principio del informalismo, expresamente acogido por la ley 19.549 de Procedimientos Administrativos. En efecto, su art. 1º establece que “Las normas del procedimiento … se ajustarán a las propias de la presente ley y a los siguientes requisitos … c) Excusación de la inobservancia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser suplidas posteriormente”.-

Diez(4) describe al principio del informalismo como “uno de los aspectos fundamentales del procedimiento administrativo, o sea el de su carencia de formas estrictas”.

Resulta de capital importancia destacar que el procedimiento es solo informal para el administrado, el que puede invocarlo en su beneficio, superando los inconvenientes de índole formal. Por el contrario, la administración no puede ampararse en este principio para dejar de cumplir con las prescripciones que el orden jurídico establece respecto de su modo de accionar ni para eludir el cumplimiento de las reglas elementales del debido proceso.

En virtud de lo expuesto, ante cualquier duda que pudiera surgir en el curso del procedimiento administrativo referida a las exigencias formales (cómputo de plazos, legitimación, calificación de los recursos, etc.) debe interpretarse a favor del administrado y de la viabilidad del recurso(5).

En otras palabras, y tal como expresamente se establece en otras disciplinas (derecho penal, derecho laboral, etc.), se busca tutelar y proteger a la parte más débil de la relación jurídica. Puede válidamente sostenerse entonces, en el marco del procedimiento administrativo, la existencia indudable de la regla del in dubio pro administrato.

II.- El derecho procesal del consumidor

  1. a) La expansión del derecho del consumidor

A pesar de su “juventud” legislativa – cuyo nacimiento formal en nuestro país se produce en el año 1993 con la sanción de la ley 24.240 de Defensa del Consumidor (LDC) – la protección al consumidor ha ganado ya un relevante espacio dentro de nuestro sistema jurídico.

La incorporación expresa de la tutela del consumidor en la Constitución Nacional a través de su art. 42 – con motivo de la reforma del año 1994 – ha significado un sólido fundamento a los principios de esta disciplina.

Con dicho basamento, los aportes doctrinarios y la interpretación pretoriana, nos permitimos predecir el vertiginoso desarrollo de esta novel rama del derecho en el futuro inmediato.

Sin duda, dicho crecimiento implicará la estrecha relación del derecho del consumidor con otras ramas del derecho – de un modo que denominaríamos transversal –, impregnándolas de sus principios y contenidos.

Tal relación es evidente en la actualidad respecto del derecho comercial y del derecho civil, siendo meros ejemplos de ello toda la problemática de los contratos bancarios, de medicina prepaga, de telefonía y de compraventas en general.

La LDC recepta en su art. 3º el principio que establece que, en caso de duda, debe estarse siempre a la interpretación más favorable al consumidor. Esto no es otra cosa que la aplicación particular del principio general de tutelar y proteger a la parte más débil, en este caso el consumidor.

¿Cómo juega el principio del informalismo y el de la interpretación a favor del más débil en el procedimiento administrativo tendiente a defender al consumidor?

No resulta ocioso destacar que las reglas que rigen el procedimiento administrativo son aplicables tanto al consumidor como al proveedor presuntamente infractor. Ello resulta de un imperativo constitucional, cual es la garantía del debido proceso estatuida por el art. 18 de la Constitución Nacional.

Se ha sostenido en este sentido que estamos en presencia de un procedimiento administrativo especial, de características tripartitas, que si bien tiene como partes principales a la autoridad de aplicación y al proveedor, debe resguardar de la manera más amplia posible compatible con su estructura, los intereses de los consumidores denunciantes(6).

Resulta tautológico expresar que el derecho del consumidor tiende, precisamente a la protección del mismo. Sin embargo, su tutela no debe implicar la presunción de culpabilidad del proveedor, muchas veces sospechado de infractor por el mero hecho de ser tal.

Dentro de la economía moderna, son necesarias las condiciones generales de contratación para posibilitar el acceso masivo a los bienes y servicios en forma más eficiente y a mejores precios.

Es por ello que esta modalidad de celebración de los contratos no es intrínsecamente disvaliosa, dependiendo su apreciación de la forma en que se la utilice y, sobre todo, de la regulación que resulte aplicable(7).

El principio de interpretación a favor del consumidor debe ser utilizado solo en caso de duda, tal como lo establece el mencionado art. 3º LDC, pero no como una regla hermenéutica de aplicación irrestricta y arbitraria en contra del proveedor.

  1. b) Normas procesales e informalismo

Las normas legales dictadas tanto en el ámbito nacional, como en el de la provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se caracterizan por contemplar un procedimiento revestido del llamado formalismo moderado(8).

Así, la LDC al referirse en su art. 45 a las actuaciones iniciadas por la autoridad de aplicación, sea de oficio o por denuncia, no reviste de formalidad alguna a esta última. Queda entonces el consumidor habilitado para hacer la denuncia por escrito o verbalmente, con patrocinio letrado (el que, si bien es aconsejable, no es obligatorio) o sin él, ofrecer prueba o no hacerlo(9).

La ley 757 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, si bien detalla en su art. 6º ciertos contenidos de la denuncia, expresamente consigna que lo es a título ejemplificativo(10).

En la Provincia de Buenos Aires rigen el decreto 1610/96, reglamentario de la LDC en la Provincia y la ley 13.133, conocida como el Código de Implementación de los Derechos de los Consumidores y Usuarios. Aquí también, el principio del formalismo moderado se ve reflejado a lo largo de sus respectivos articulados.

Si nos hemos detenido en la falta de formalidades para efectuar la denuncia, ello se debe simplemente al hecho de que – salvo que las actuaciones se inicien de oficio – la denuncia es el acto liminar de la actuación de la autoridad de aplicación.

Sin embargo, el mismo principio está presente en la no obligatoriedad de patrocinio letrado, en la falta de formalidad de las audiencias de conciliación y, entre otros, en la falta de formalidades particulares de las notificaciones, salvo la exigencia de efectuarlas por escrito. Del mismo modo, si bien en los ordenamientos adjetivos mencionados la producción de la prueba y las normas que la regulan parecerían contemplar exclusivamente al presunto infractor, resulta obvio destacar que el consumidor denunciante puede ofrecer y producir toda la prueba que haga a su reclamo.

La ley provincial 7647 establece asimismo que los términos se interrumpen por la interposición de recursos administrativos, incluso cuando hayan sido mal calificados técnicamente por el interesado o adolezcan de otros defectos formales de importancia secundaria o hayan sido presentados ante órgano incompetente por error justificable(11). Idéntica norma rige en el ámbito nacional(12).

La Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires ha sostenido al respecto que “los principios que rigen el procedimiento administrativo   formalismo moderado, debido proceso adjetivo, búsqueda de la verdad material   refuerzan las consideraciones que vengo exponiendo, puesto que resulta obvio que la admisión del plazo de gracia no sólo guarda armonía con ellos, sino que coadyuva al logro de la finalidad esencial de tal procedimiento   verdad material  , principio que las normas privilegian aún en materia de recursos frente al vencimiento del plazo correspondiente (conf. art. 74, segunda parte, Ord. Gral. 267, conc. decreto ley 7647/70; v. asimismo, art. 1 inc. e ap. 6, dec. ley 19.549/72)”(13).

En el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires su reglamentación se efectuó mediante el dictado del decreto 17/03. Dicha norma hace expresa referencia, en su art. 1º, al Código de Procedimientos Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad.

Las previsiones de dicho Código son una clara aplicación del principio de formalismo moderado a favor de los administrados que, tal como viéramos precedentemente, en el caso del procedimiento de defensa del consumidor está constituido por una relación tripartita.

Así, su art. 27 establece como deber de los jueces el respeto de los principios de igualdad de las partes, de celeridad, de economía procesal, de lealtad, probidad y buena fe, así como el deber de disponer de toda diligencia tendiente a evitar nulidades.

De modo similar su art. 29 contempla, como facultad del juez, la de ordenar las diligencias necesarias para esclarecer la verdad de los hechos controvertidos, respetando el derecho de defensa de las partes.

Finalmente, la admisión del plazo de gracia en el procedimiento administrativo – dos primeras – implica el reconocimiento judicial y legislativo del principio del informalismo(14), receptando así la doctrina de la Corte Suprema sentada al establecer que “frente al formalismo moderado que caracteriza al procedimiento administrativo, resultaría incongruente negar en él lo que está permitido en el ámbito de la justicia”(15).

  1. c) Recurso de reconsideración

Los ordenamientos analizados son restrictivos para admitir el recurso de reconsideración.

Tanto la LDC(16),como la ley provincial 13.133(17), solo lo admiten contra resoluciones que denieguen medidas de prueba.

A su vez, la ley 757(18) lo prevé solo contra las providencias simples, causen o no gravamen irreparable.

Por nuestro lado pensamos, conjuntamente con Bersten(19), que dicho recurso debe ser admitido respecto de otras contingencias del proceso que impliquen cualquier decisión de la autoridad de aplicación.

Si bien la práctica indica que, en general, no es habitual que el funcionario u organismo que dictó una resolución la deje sin efecto por contrario imperio, la garantía del debido proceso podría verse cercenada si no se brinda la  posibilidad – tanto al consumidor como al presunto infractor – de manifestar y fundamentar su disconformidad con la decisión recurrida.

  1. d) Medios de comunicación y/o notificación

Es este otro aspecto donde se percibe claramente el principio en análisis.

A la fecha del presente existen en la Provincia de Buenos Aires más de 50 Oficinas Municipales de Información al Consumidor (OMIC). Todas ellas dependen de la Dirección Provincial de Comercio, con sede en La Plata. Dicha Dirección es la autoridad de aplicación de la ley 13.133(20).

Ahora bien, cabe recordar lo mencionado precedentemente, en el sentido de que esta disciplina es relativamente reciente y, mucho más aún, las normas que rigen el procedimiento administrativo a seguir en la materia.

Por dicha razón, y a pesar de la expresión de deseos de la ley 13.133(21), en la práctica no hay uniformidad de criterios.

Así, por ejemplo, las notificaciones a audiencias de conciliación se efectúan en algunas oportunidades mediante carta con aviso de retorno, otras pocas mediante personal propio de las Municipalidades y, a veces, mediante una llamada telefónica.

En relación a los medios de comunicación entre las partes, el teléfono es un medio idóneo para transmitir recíprocamente ciertas contingencias propias del procedimiento (prórroga de una audiencia por motivos de fuerza mayor, solicitud de determinados datos o documentación entre cualquiera de las partes intervinientes, etc.).

El correo electrónico es, a su vez, otra vía habitual de comunicación en el marco de este procedimiento. Sin duda alguna, una vez que se instrumente técnicamente la firma digital, regulada por la ley 25.506, dicho mecanismo adquirirá una certeza probatoria de la cual carece en la actualidad.

De modo similar, la comunicación a través de fax ha recibido acogida dispar por parte de las OMIC y de la Dirección Provincial de Comercio, siendo práctica habitual en la mayoría de las distintas Oficinas, mientras que unas pocas son reticentes a admitir su utilización.

El fax, desde el punto de vista de la prueba, depende de la comprobación de su emisión y de su recepción. La prueba del acto puede, a su vez, contar con otros elementos corroborantes, tales como la confirmación por carta documento o telegrama(22).

La validez del fax como medio de prueba ha sido aceptada por la jurisprudencia, atendiendo las particularidades de cada caso(23). Aún más, en el Departamento Judicial de San Isidro dicho instrumento de comunicación ha sido expresamente admitido(24).

Entendemos que, si en el proceso civil y comercial ha sido aceptada la validez del fax, con más razón debe serlo en el procedimiento administrativo de defensa del consumidor, por aplicación de los principios protectorios del consumidor y del administrado.

El fax, en la medida en que representa una manifestación de voluntad del administrado, expresa la intención del mismo. Si a dicha expresión de voluntad se le agrega su formal ratificación posterior dentro de un plazo prudencialmente breve, es de plena aplicación el principio del informalismo, que excusa la inobservancia de formas no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente.

CONCLUSIÓN

Todo el derecho del consumidor está enfocado a la tutela efectiva de la parte más débil en la relación de consumo.

La imposición de cargas formales implicaría una contradicción con los principios rectores de la protección que el legislador quiso brindar al consumidor.

Es por dicha razón que el principio del informalismo, lejos de ser cercenado, debería ampliarse a favor del consumidor y del administrado, y ello tanto en el campo legislativo como en el de la práctica cotidiana, en el marco de la interpretación administrativa y judicial de los conflictos sometidos a su decisión.

Sirvan de colofón las visionarias reflexiones que, refiriéndose al procedimiento administrativo, expresaba Gordillo al sostener que “la práctica administrativa demuestra que los recurrentes y reclamantes en vía administrativa son en gran proporción gentes de modestos recursos y escasos conocimientos jurídicos, que actúan sin patrocinio letrado y sin posibilidad alguna de dominar los vericuetos del procedimiento, perdiendo frecuentemente los términos para recurrir y efectuando presentaciones que no reúnen sino raramente los caracteres de un escrito judicial. Tal vez en países de cultura más evolucionada pueda ser viable un procedimiento administrativo formal, como el judicial, pero por lo que respecta al derecho argentino, la respuesta parece ser negativa; formalismo significaría desproveer de medios de protección administrativos eficientes a la mayoría de los particulares”(25).

 


Notas:

[2] “La justicia más rigurosa es la injusticia mayor” (Cicerón, De Officis, 1, 10).

[3] Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Tº II, p. 394. Abeledo Perrot, 1982.

[4] Diez, Manuel María, Manual de Derecho Administrativo, Tº 2, P. 486, Plus Ultra, 1980.

[5] Cassagne, Juan Carlos, op. cit., p. 398 y s.; Diez, Manuel María, op. cit., loc.cit.

[6] Bersten, Horacio L., El nuevo Código de la Provincia de Buenos Aires, trabajo publicado en elDial.com.

[7] Wajntraub, Javier H., Protección Jurídica del Consumidor, p. 17, Lexis Nexis, 2004.

[8] Esta denominación ha sido utilizada, entre muchos otros, por la CSJN in re “Fundación Universidad de Belgrano”, 5-10-78, LL 1979-B, 105 y por la SCBA in re “Montes de Oca, Beatriz E. c/Municipalidad de Magdalena”, 10-9-93, JUBA B 57700

[9] El decreto 1798/94, reglamentario de la LDC, tampoco establece formalidad alguna al respecto.

[10] Su decreto reglamentario Nº 17/03, al igual que su par en el orden nacional, no aporta mayores precisiones al respecto.

[11] Art. 75

[12] Ley 19.549, art. 1º, inc. e, ap 7º

[13] SCBA, in re  “Pilomeno de Qüesta, Marta Susana contra Municipalidad de Morón”, 25-10-99, JUBA B 50082

[14] En el ámbito judicial, la admisibilidad de dicho plazo ha sido establecida tanto por la Corte Federal como por el Supremo Tribunal Provincial (ver fallos citados en nota 8 y en nota 13, respectivamente). En el ámbito legislativo provincial, la ley 13.262 lo ha estatuido expresamente.

[15] Ver fallo citado en nota 8.

[16] Ley 24.240, art. 45.

[17] Art. 52.

[18] Art. 12.

[19] Bersten, Horacio L., Derecho Procesal del Consumidor, p. 97, La Ley, 2004.

[20] Designada mediante decreto 1036/04.

[21] Su art. 82 establece un “Plenario Anual” para aunar eventuales criterios contrapuestos entre las diversas OMIC.

[22] Falcón, Enrique M., Tratado de la prueba, Tº 1, p. 867, Astrea, 2003.

[23] CNCivCom Fed, sala I, 22-4-99, causa 7167/94; CNCivCom Fed, sala III, 13-5-99, causa 20713/94; CNCom., sala D, 13-9-99, in re “Merode de Cafici, Amalia c/Publicom SA”; CFed Corrientes, 23-3-99, JA 2000-III-246, secc. indice, nº 26). Los fallos precedentemente mencionados son citados por Falcón, op. cit., p. 749, nota 12.

[24] En el año 1996, y ante las dificultades que plantea la notificación de los actos judiciales en provincia, el Colegio de Abogados de San Isidro y la mayoría de los jueces del fuero civil y comercial acordaron promover “la notificación por fax para aquellos casos en que deba notificarse al domicilio constituido, si así es aceptado por ambas partes a propuesta de los juzgados en el primer auto, denunciando aquéllas el o los números telefónicos correspondientes”.

[25] Gordillo, Agustín A., Procedimiento y recursos administrativos, p. 33, 1º ed., Buenos Aires, 1964 (citado por Diez, Manuel M., op. y loc., cit, nota 25).