Alcance del control judicial de las sanciones impuestas en el marco de la ley 24.240

LA LEY Patagonia, Año 5, N° 3, junio de 2008, p. 238.

Autor: Enrique J. Perriaux.

I. EL CASO

La Cámara Civil de Neuquén, Sala I, con fecha 8-4-08, dicta sentencia en autos Liberty Seguros Argentina S.A. s/ recurso ley 2268/98 p/ Liberty Seguros Argentina S.A. s/ queja.

Conforme surge de la reseña de los antecedentes, la Secretaría de Producción y Comercio, a través de su Dirección General de Comercio Interior, impone una sanción a la imputada por infracción a la ley 24.240 de Defensa del Consumidor (LDC).

En virtud de lo previsto por el art. 8 de la ley de la Provincia de Neuquén Nº 2268(1), dicha sanción es apelada ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y de Minería del lugar donde se cometió la infracción(2).

La Sra. Juez interviniente decreta la caducidad de la instancia recursiva por no haberse activado el trámite jurisdiccional, lo que motiva la queja de la sancionada.

II. EL DECISORIO

  1. a) El voto mayoritario

La mayoría realiza una interpretación literal del art. 8 de la ley citada, lo que la lleva a concluir que “si bien la Ley Provincial 2268/98 abre la posibilidad de un remedio judicial en el caso específico de sanciones que pueda aplicar la Secretaría de Producción y Turismo de la provincia, de los términos de la ley se desprende claramente que dicha posibilidad se agota ante el Juez Civil de Primera Instancia, careciendo esta Alzada de competencia para entender en el presente incidente”.

En consecuencia, rechaza la queja incoada.

  1. b) El voto minoritario

El Dr. Luis Silva Zambrano, en un voto con sólidas bases constitucionales, vota en disidencia, admite la apelabilidad del decisorio y, en consecuencia, propone abrir la queja llevada a consideración de la Cámara.

III. REVISIÓN JUDICIAL DE LAS SANCIONES IMPUESTAS POR ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS

Desde que la Corte Suprema dictara el fallo  Fernández Arias(3), resultan claras e imperiosas tanto la posibilidad como la necesidad de una revisión judicial plena de los actos de la Administración.

En dicha ocasión el Tribunal admitió la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, pero luego de establecer, con particular énfasis, que la validez de los procedimientos se halla supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior.

La doctrina del más Alto Tribunal ha sido siempre invariable, a lo largo de sus distintas composiciones. La misma se refleja, entre muchos otros, in re Dumit(4), al sostener que la posibilidad de una revisión judicial ulterior reviste particular importancia en los casos de aplicación de sanciones penales, ya que de ese modo quedan debidamente a salvo pautas esenciales de la Constitución.

Más recientemente, y con cita de los precedentes mencionados anteriormente, la Corte Suprema estableció que los principios constitucionales contemplados por los arts. 18 – que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos – y 109  CN – que prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales -, quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley y sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente(5).

Similar es la opinión de la doctrina. Enseña Bidart Campos que la función jurisdiccional a cargo de la administración es constitucional, a condición de que cuando los órganos de la administración obren como jueces haya siempre una instancia de revisión o recurso ante un órgano del poder judicial(6).

En sentido coincidente Cassagne sostiene que la instancia judicial posterior no implica una revisión o jurisdicción secundaria (equivalente a una segunda instancia), sino una revisión plena, con amplitud de debate y prueba(7).

IV. EL DERECHO PENAL CONTRAVENCIONAL Y LA DOBLE INSTANCIA

  1. a) Carácter contravencional de las infracciones contempladas por la LDC

Ya Bielsa admitía la existencia de un “derecho penal administrativo el que, en sentido lato, comprende las infracciones consideradas ya objetivamente, ya subjetivamente”(8).

Fontán Balestra caracteriza a esta rama del derecho penal como aquel “grupo de disposiciones, emanadas del poder público, que son parte del ordenamiento jurídico, y que asocian a una pena grupos de hechos consistentes en el incumplimiento de deberes para con la administración pública no previstos en el Código Penal, que se denominan faltas o contravenciones”(9).

Las sanciones aplicadas por las respectivas autoridades de aplicación de la LDC tienen las características del derecho contravencional, el cual forma parte del derecho penal. Esta es la letra y el espíritu del art. 47 LDC, al establecer que “verificada la existencia de la infracción, quienes la hayan cometido se harán pasibles de las siguientes sanciones … ”.

Del mismo modo, el texto de su art. 45 se refiere al “presunto infractor” o al “infractor”, según el caso. Por su lado, la ley 13.133(10) se refiere, en su art. 47, al “auto de imputación”, términos de neto cuño penal(11).

Refuerza esta interpretación el hecho de que la reglamentación del art. 45 de la ley(12) dispone la aplicación supletoria de las disposiciones del Código Procesal Penal de la Nación para resolver las cuestiones no previstas expresamente en la misma(13).

  1. b) Consecuencias del carácter contravencional de las infracciones contempladas por la LDC

Teniendo en consideración lo expuesto en el apartado anterior, deviene necesaria una labor hermenéutica, a fin de deducir las consecuencias derivadas de dicho carácter contravencional.

Mairal(14), al tratar la determinación del alcance de la revisión judicial según la ley aplicable, expresa que existen casos en los que se encuentra prevista una vía judicial específica sin aclaración sobre su alcance.

Por lo tanto, si existe una ley que establece un remedio especial habrá que atenerse a sus términos. Como las leyes se limitan muchas veces a establecer la vía procesal, por lo general un recurso de apelación ante un tribunal de segunda instancia, pero no aclaran su alcance, es necesaria una labor de interpretación(15).

Resulta claro que, en casos como el presente, nos encontramos frente a una vía judicial específica – la prevista por el art. 8 de la ley 2268 de Neuquén – pero sin que la misma fije el alcance de dicho recurso.

Al referirse a estos casos, expresa Mairal que en ellos procede “la revisión judicial máxima, de novo, que corresponderá cuando pueda interpretarse que tal es la intención implícita del legislador (por ejemplo, por haber concedido el recurso ante un tribunal de primera instancia) o cuando se trate de multas de carácter penal y de elevado monto o cuestiones de análoga o superior envergadura.

El grado máximo de la revisión judicial es aquél en el cual el juez analiza todas las cuestiones de hecho y de derecho, sin considerarse influido por las determinaciones administrativas, y permite al particular ofrecer y producir nuevamente su prueba en sede judicial, cualquiera que haya sido su diligencia, o falta de ella, en la instancia administrativa, así como proponer en la etapa judicial cuestiones de hecho y de derecho no planteadas en sede administrativa”(16).

Cita dicho autor el precedente del Tribunal Federal(17), el que, al interpretar que la ausencia de limitaciones en el recurso que establece el art. 16 de la ley 20.680, permite el grado máximo de revisión judicial(18).

Similar es la situación de autos, en la que un juzgado de primera instancia, al que se le atribuyó la competencia revisora, entiende en la apelación deducida por la aplicación de una sanción frente a una infracción de carácter contravencional.

Entendemos que, debido a la naturaleza contravencional del procedimiento, deben interpretarse con mayor rigor – a efectos de asegurar su pleno ejercicio – las garantías constitucionales, de las que forman parte los tratados internacionales incorporados al art. 75, inc. 22 CN y, en particular, las previstas por la Convención Americana sobre Derechos Humanos(19).

Esta ha sido la exégesis de la Corte Suprema, al entender en un caso en que la Dirección Provincial de Rentas de la Provincia de Buenos Aires había clausurado un establecimiento comercial por una infracción prevista en el Código Fiscal de la Provincia.

En dicha oportunidad la Corte descalificó como acto jurisdiccional a “la sentencia de la Suprema Corte provincial que desestimó el recurso de inaplicabilidad de ley por el cual se cuestionó la declaración de inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto ante la confirmación de la clausura de un comercio, pues la pertinencia de la aplicación del art. 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos – derecho a la doble instancia – debió ser analizada a la luz de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”(20).

  1. c) Ausencia de control judicial suficiente: su Inconstitucionalidad

Corresponde preguntarse si la revisión judicial suficiente se agota en el órgano judicial específico al que la ley le ha atribuido competencia para entender en el recurso.

Desde una óptica constitucional resulta indiferente que la ley haya establecido la competencia de un juzgado de primera instancia o de un tribunal de alzada(21).

El voto minoritario da una respuesta negativa al interrogante planteado, desarrollando los fundamentos por los cuales la instancia única, en casos como el presente – de revisión judicial de sanciones administrativas -, no satisface el requisito constitucional de afianzar la justicia.

Expresa el magistrado votante que, como principio, ninguna decisión jurisdiccional puede eludir el contralor final de constitucionalidad que la Corte Suprema ejercita en última instancia, a través del recurso extraordinario, a fin de asegurar la supremacía de la Constitución.

Dado que el “superior tribunal de la causa” cuando ella se origina y tramita ante tribunales provinciales, es el “tribunal superior de la provincia”(22), resulta lógica y razonable una interpretación que sea acorde y conducente a dejar expedita la vía de acceso al Supremo Tribunal de la Nación.

Concluye el voto sosteniendo que, mediante la posibilidad de acceder a un tribunal de primera instancia – conforme lo establece la ley neuquina comentada –, se está asegurando al administrado el acceso a la justicia a través del recurso ante el primer grado de la jurisdicción.

Ahora bien, ello no implica que la norma en cuestión olvide o menoscabe la posibilidad de alcanzar la plenitud o culminación del acceso a la jurisdicción, ya sea dentro del propio orden local, ya sea en relación al remedio federal.

Coincidentemente con lo decidido en los autos Marchal(23), el Máximo Tribunal sostuvo que «en los casos aptos para ser conocidos por la Corte según el artículo 14 de la ley 48, la intervención del superior tribunal de provincia es necesaria en virtud de la regulación que el legislador nacional hizo del artículo 31 de la Constitución, de modo que la legislatura local y la jurisprudencia de sus tribunales no pueden vedar el acceso a aquél órgano … Las provincias son libres para crear las instancias judiciales que estimen apropiadas, pero no pueden vedar a ninguna de ellas y menos a las más altas, la aplicación preferente de la Constitución Nacional»(24).

En tal sentido, la LDC acertadamente prescribe, en su art. 45,  que “las provincias dictarán las normas referidas a la actuación de las autoridades administrativas locales, estableciendo un régimen de procedimiento en forma compatible con el de sus respectivas constituciones”.

Dicho régimen de procedimiento no puede, pues, violar la constitución de la provincia en la que se lo establece(25).

La Constitución de la Provincia de Neuquén prescribe en su Preámbulo que “los representantes del pueblo de la Provincia del Neuquén … a los efectos de … afianzar la justicia …”(26).

A su vez, su art. 242 ordena que “el Tribunal Superior de Justicia ejercerá jurisdicción como Tribunal de última instancia: a) En las causas sobre constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes, decretos, resoluciones, ordenanzas y reglamentos que estatuyan sobre materia regida por esta Constitución y que se hayan promovido ante los Juzgados de Primera Instancia …”.

El fallo anotado, al sostener que la jurisdicción judicial se agotaría con la intervención del juzgado de primera instancia, efectúa una interpretación del art. 8 de la ley local 2268 violatoria de su constitución provincial, en la medida en que la misma establece la jurisdicción del Tribunal Superior para entender en causas promovidas ante los juzgados de primera instancia.

  1. d) La doble instancia judicial como requisito necesario para el control de las infracciones a la LDC

Tal como se viera, la posibilidad de acceso a una revisión judicial plena de los actos de la Administración deviene imperativa, con amplias facultades para el administrado de defenderse, ofrecer y producir prueba, y obtener del órgano judicial una decisión arreglada a derecho.

A fin de garantizar el pleno ejercicio de su derecho al debido proceso, la doble instancia constituye un requisito necesario.

El análisis de lo que ocurre en otras jurisdicciones colabora a esclarecer la cuestión.

Tal como se viera, la ley 24.240 estableció, en el orden nacional, la competencia de las Cámaras Federales para revisar judicialmente las sanciones administrativas que se hubieran impuesto.

En la provincia de Buenos Aires, el art. 85 de la ley 13.133 otorga competencia al fuero contencioso administrativo provincial. Por dicha razón, en los recursos interpuestos por sanciones administrativas impuestas por la autoridad de aplicación de la LDC entienden los juzgados de primera instancia de dicho fuero.

Ahora bien, no cabe duda que una sentencia de una Cámara Federal puede ser revisada por la Corte Suprema por la vía del recurso extraordinario.

Del mismo modo, una decisión de primera instancia en la jurisdicción bonaerense es apelable ante la Cámara respectiva. A su vez, la decisión del tribunal de alzada será revisable ante la Suprema Corte provincial y, eventualmente, ante la Corte de la Nación.

Si bien la Corte ha establecido que la doble instancia no tiene jerarquía constitucional, salvo cuando las leyes específicamente la establezcan(27), también es cierto que el mismo Tribunal ha delimitado su doctrina, al señalar que la irrazonable supresión de la instancia revisora prevista legalmente afecta y vulnera la garantía de defensa en juicio(28).

V. Conclusión

No podemos sino adherir vehementemente al voto minoritario del fallo sub examine.

La doctrina que emana del voto de la mayoría afecta derechos y garantías constitucionales. En efecto, el derecho a la jurisdicción del que gozan todos los habitantes de la Nación no se agota con el acceso al órgano judicial. Al acudir a él solo se cumple una primera etapa.

Dicho derecho requiere, fundamentalmente, que se cumpla la garantía del debido proceso, cuyo meollo radica en el derecho de defensa. Requiere asimismo que la pretensión se resuelva mediante una sentencia oportuna, fundada y justa(29).

No resulta constitucionalmente válido denegar una doble instancia judicial para la revisión de las sanciones aplicadas por organismos administrativos en el marco del procedimiento establecido por la LDC.

El fallo comentado sienta un peligroso precedente que, en caso de ser adoptado en otras jurisdicciones, desvirtuaría el procedimiento administrativo previsto por la ley 24.240 y la revisión judicial de sus sanciones, conculcando de ese modo las expresas garantías constitucionales analizadas en el presente.


Notas:

[1] Ley  2268 (NEUQUEN), B.O.: 18-12-1998, ADLA 1999 – A, 1376. Su artículo 1º expresamente consigna que “La provincia del Neuquén adhiere a la ley nacional 24.240, de «Defensa al consumidor» y las normas reglamentarias que en su consecuencia se dicten”.

[2] Establece dicho artículo: “Los actos administrativos que dispongan sanciones podrán apelarse, dentro del plazo de cinco (5) días de notificada la resolución, ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Comercial y de la Minería del lugar donde se cometió la infracción. El mismo deberá deducirse y fundarse ante la autoridad de aplicación, quien deberá elevarlo al tribunal competente dentro de los cinco (5) días de recibido. Este resolverá en un plazo de quince (15) días”.

[3] Fallos 247-646.

[4] LL 150-39.

[5] CSJN, 5-4-05, Ángel Estrada y Cía. S.A. c. Secretaría de Energía y Puertos, Fallos 328:651; LA LEY 2005-C, 740, con nota de Juan Carlos Cassagne.

[6] Bidart Campos, Germán, Manual de Derecho Constitucional Argentino, p. 767, Ediar, 1979.

[7] Cassagne, Juan Carlos, Las facultades jurisdiccionales de los entes reguladores (a propósito del caso «Angel Estrada»), LA LEY 2005-C, 736. En idéntico sentido ver nuestro trabajo “Los recursos contra decisiones administrativas en el procedimiento administrativo bonaerense de defensa del consumidor”, LA LEY Buenos Aires, 2006-561.

[8] Bielsa, Rafael, Derecho Administrativo, Tº  I, p. 37, El Ateneo, 1947.

[9] Fontán Balestra, Carlos, Tratado de Derecho Penal, Tº I, p. p.65, 2ª ed., Abeledo Perrot, 1977.

[10] Sancionada el 27-11-03, dictó el “Código Provincial de Implementación de los derechos de los consumidores y usuarios” en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires.

[11] Según Vélez Mariconde, el imputado “es el sujeto esencial de la relación procesal a quien afecta la pretensión jurídico-penal deducida en el proceso” (Derecho Procesal Penal, Tº II, p. 335, 2ª ed., Lerner, 1969.

[12] Decreto 1798/98, del 13-10-04,  B.O.: 18-10-94, ADLA 1994 – D, 4525.

[13] La ley 26.361, de reforma a la LDC, (B.O.: 7-4-08) ha modificado el art. 45 de la LDC, estableciendo la aplicación supletoria de las disposiciones de la ley 19.549 y del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación para resolver las cuestiones no previstas expresamente en la ley.

[14] Existen asimismo casos en que no está prevista una vía judicial específica para la revisión judicial y otros en que, no solo existe la vía judicial específica, sino también esta previsto su alcance (efecto suspensivo o devolutivo; libremente o en relación; mayor o menor amplitud probatoria), Mairal, Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, Vol. II, p. 691, Depalma, 1984.

[15] Perriaux, Enrique J., “Los recursos contra decisiones administrativas en el procedimiento administrativo bonaerense de defensa del consumidor”, cit. en nota 7.

[16] Mairal, Héctor A., op. cit., págs. 663 y 691.

[17] CSJN, 22-12-77,  Gobierno nacional c. Maderas industrializadas Delta, S. A., LA LEY Online.

[18] Ley 20.680, art. 16: La resolución administrativa que imponga sanciones podrá ser apelada dentro de los cinco (5) días hábiles de su notificación ante el órgano que la dictó, debiendo fundarse el recurso en el mismo escrito de su interposición. En caso de no fundárselo será desestimado, quedando firme la resolución. Conocerá en dicho recurso en única instancia el juez federal con jurisdicción en el lugar. En la Capital Federal será competente el juez nacional en lo penal económico de turno.

[19] Aprobada por la ley 23.054, B.O.:27-3-84 – ADLA 1984 – B, 1250 y posteriormente incorporada a la Constitución Nacional en su art. 75, inc. 22.

[20] CSJN, 10-4-07, Marchal, Juan, LA LEY 2007-C, 99.

[21] El art. 45 de la LDC otorga la potestad revisora a la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal o a las Cámaras Federales

con asiento en las provincias, según corresponda de acuerdo al lugar de comisión del hecho.

[22] CSJN,  8-4-86,  Strada, Juan L., LA LEY 1986-B, 476; id., 1-12-88, Di Mascio, Juan R., LA LEY 1989-B, 417, con nota de Néstor Pedro Sagüés.

[23] ver nota 19.

[24] CSJN,  20-6-06,  Mansilla, Juan C.,  La Ley Online.  En igual sentido, ver fallos citados en nota 9.

[25] Cfe. fallos citados en notas 9 y 16.

[26] Constitución de la Provincia del Neuquén, ADLA 2006 – B, 2121.

[27] CSJN, 5-9-00, Malmann, Arturo J., La Ley Online.

[28] CSJN, 25-6-96, González de Verdaguer, Aída, LA LEY 1997-B, 304; id., 9-8-05, Ferrosur SRL, LA LEY 2006-A, 933.

[29] Bidart Campos, Germán J., op. cit, p. 401.